[ 美國和澳大利亞的老齡資產(chǎn)結(jié)構(gòu)比較理想：政府轉(zhuǎn)移支付1/3，勞動收入1/3，財產(chǎn)性收入1/3.勞動人口負(fù)擔(dān)較輕，老齡人口仍有貢獻 而我國六普數(shù)據(jù)顯示：依賴政府轉(zhuǎn)移支付養(yǎng)老的占29%，依賴家庭養(yǎng)老的占49%，處于嚴(yán)重的未備先老的局面，亟待通過養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)調(diào)整，改善老齡人口的資產(chǎn)結(jié)構(gòu) ]

　　貫徹黨的十八大報告關(guān)于“權(quán)利公平、待遇公平、規(guī)制公平”的精神，按照老齡社會的時間表，堅持“公平、持續(xù)、簡便、效率”原則，用gdp的1%~2%，建立全覆蓋的、全國統(tǒng)一的、分步實施的“國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金”和“個人儲蓄養(yǎng)老金”二元結(jié)構(gòu)養(yǎng)老金制度，具有安定民心、提高政府信譽和促進老齡社會發(fā)展的一舉多得的功效。但是，挑戰(zhàn)不在于財務(wù)問題，而在于價值取向和管理能力。需要樹立“立足長遠(yuǎn)、分步實施、心中有數(shù)”三大戰(zhàn)略。

　　目前企業(yè)職工養(yǎng)老保險混賬模式（個人賬戶空賬運行）的弊端如下：信息源:中國電商人才網(wǎng)_www.job003.cn_雄鷹標(biāo)志

　?。?）持續(xù)性差。企業(yè)負(fù)擔(dān)重，即使將機關(guān)事業(yè)單位職工納入養(yǎng)老保險，大約可以平穩(wěn)運行8年。伴隨人口老齡化，內(nèi)部贍養(yǎng)比正在從1∶3降至1∶2，參保人增長率每降低1%，領(lǐng)取者每增加1%，平穩(wěn)運行期即減少1年以上。信息源:電子商務(wù)招聘網(wǎng)_www.job003.cn_雄鷹標(biāo)志

　?。?）公平性差。企業(yè)職工養(yǎng)老金費率高、替代率下降，居民養(yǎng)老金水平過低，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金很尷尬，改變和不改變都有過不去的坎兒。目前，制度差異在助長人們“搭便車”的投機行為，職工企圖搭乘機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金的便車，居民和失地農(nóng)民企圖搭乘職工養(yǎng)老保險的便車。如此下去，制度成本和管理成本都很高，還造成新的不公平。

　　（3）簡便性差。按照人的身份劃分不同的養(yǎng)老金制度，再由各地方政府制定實施細(xì)則，養(yǎng)老金制度被人為地復(fù)雜化了，難以統(tǒng)一口徑和達成社會共識。養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層級低，處于“中央點菜、地方政府埋單”的局面，地方政府出于財務(wù)壓力而設(shè)置障礙，居民轉(zhuǎn)移攜帶養(yǎng)老保險關(guān)系難，不利于勞動力合理流動、家庭團聚和子女照顧老人。

　?。?）效率性差。如果自1998年以來基本養(yǎng)老保險個人賬戶資金進入市場投資運行，按照全國社會保障基金（理事會業(yè)績）年化收益8%計算，截至2011年，減去年度支付后還有累計結(jié)余額3.8萬億元（等同一個基金市場）。人社部的信息顯示，養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余額僅為1.9萬億元（視為個人賬戶資金）?？梢?，年均損失投資收益1000多億元是個事實。更嚴(yán)重的問題是，新一屆政府正在陷入職工養(yǎng)老保險待遇年增10%的陷阱，難以自拔，越來越背離了政府?；镜脑瓌t。

　　老齡社會的養(yǎng)老金文化應(yīng)當(dāng)是二元結(jié)構(gòu)的，即“自己存點、向孩子要點”。目前中國面臨兩個選擇：（1）一步到位的方案是建立全覆蓋的“國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金”和“個人儲蓄養(yǎng)老金”；（2）過渡方案是維持養(yǎng)老保險模式，分離現(xiàn)行“養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金”和“養(yǎng)老保險個人賬戶”，分別運行職工養(yǎng)老保險和居民養(yǎng)老保險兩個計劃，日后再進行整合。其實，我國城鄉(xiāng)居民“政府補貼+個人儲蓄”的模式已形成農(nóng)村包圍城市之勢，企業(yè)職工養(yǎng)老保險“統(tǒng)賬結(jié)合”本是政策初衷，公共部門“免費退休金”時過境遷且亟待退出，中國養(yǎng)老金“調(diào)結(jié)構(gòu)、建機制、大整合”已有基礎(chǔ)。養(yǎng)老金制度規(guī)劃至少提前20年作出，中國已經(jīng)進入老齡社會，且發(fā)展速度較快，不可再貽誤時機。

　　本文主張一舉解決如下問題：一是降低企業(yè)負(fù)擔(dān)、適度界定財政負(fù)擔(dān)和政府責(zé)任、維持個人繳費、增加市場收益；二是統(tǒng)一制度安排，明確中央政府和地方各級政府的責(zé)任，消除居民搭便車的動機，提高制度管理效率和減少制度管理成本，方便居民轉(zhuǎn)移攜帶，促進養(yǎng)老金融發(fā)展和勞動力合理流動。為此，頂層設(shè)計要提供一步到位的、一攬子的“國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金”和“個人儲蓄養(yǎng)老金”方案，包括管理體制、運行機制、稅費制度、領(lǐng)取年齡、經(jīng)辦機構(gòu)、居民檔案、信息系統(tǒng)等問題。繼而，制定分步實施計劃，給社會一個科學(xué)合理的養(yǎng)老金規(guī)劃，促進社會共識，人民一定會配合政府實施改革。

　　戰(zhàn)略一：養(yǎng)老金頂層設(shè)計

　　應(yīng)具有戰(zhàn)略高度和長遠(yuǎn)目標(biāo)

　　老齡社會是消費拉動（爺爺奶奶埋單）和課題推動（爸爸媽媽勞產(chǎn)率高）的時代。

　　中國在2000年進入老齡社會，老年贍養(yǎng)比1∶10；約在2025年進入深度老齡社會，老年贍養(yǎng)比1∶5；在2035年進入超級老齡社會，老年贍養(yǎng)比1∶2~3.基于人口學(xué)視角，中國老齡化并不嚴(yán)重；基于公共管理學(xué)視角，由于就業(yè)、低收入、領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡過早等問題，實際老年贍養(yǎng)比在2010年以前即不足1∶5，提前進入了深度老齡社會；基于養(yǎng)老金制度安排的視角，至少提前20~30年調(diào)整養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)和領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡，中國已經(jīng)錯過了15年。美國在1974年頒布《雇員退休收入保障法》，距離深度老齡提前了40年。澳大利亞在1991年實施《超級年金法》，距離深度老齡社會提前了25年。因此，上述兩個國家的老齡資產(chǎn)結(jié)構(gòu)比較理想，即政府轉(zhuǎn)移支付1/3，勞動收入1/3，財產(chǎn)性收入1/3.勞動人口負(fù)擔(dān)較輕，老齡人口仍有貢獻。我國六普數(shù)據(jù)顯示：依賴政府轉(zhuǎn)移支付養(yǎng)老的占29%，依賴家庭養(yǎng)老的占49%，處于嚴(yán)重的未備先老的局面，亟待通過養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)調(diào)整，改善老齡人口的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。

　　經(jīng)過2013~2015年準(zhǔn)備期，在“十三五”規(guī)劃期間（2016年）開始分步實施二元結(jié)構(gòu)養(yǎng)老金制度。其結(jié)構(gòu)的具體組成是：國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金（40%~60%）+個人儲蓄養(yǎng)老金（50%）=上年度居民家庭平均消費支出的100%。

　　1.國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金方案設(shè)計

　　打破身份界限建立全覆蓋的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，整合現(xiàn)行各類由政府支付的公共部門退休金、企業(yè)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老補貼等，按照上年度各地居民家庭平均消費支出的40%~60%，向全體年滿60歲（或者65歲）的中國城鄉(xiāng)居民（含職工）支付國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，非納稅人的支付率為40%（不低于最低生活保障線，主要指不繳納任何所得稅的城鄉(xiāng)居民），低稅率人的支付率為50%（主要指個人綜合所得稅率在20%以下的各類職工），高稅率人的支付率為60%（主要指個人綜合所得稅率在20%以上的各類經(jīng)濟活動人口）。

　　這一方案的成本有多高呢？

　?。?）基于2010年數(shù)據(jù)進行測算的結(jié)果顯示：男女居民均自60歲開始支付，城市居民非納稅人支付額為293元（青海）~699元（上海），低稅率人支付額為366元~875元，高稅率人支付額為669元~1049元。農(nóng)村居民為非納稅人，支付額為80元（拉薩）~327元（上海），全國資金總額為6107.5億元，其中，城鎮(zhèn)居民（含職工）支付總額為4491.07億元，（據(jù)測算，職工中約有20%低工資不納稅的人群，如果對他們改為按照40%支付率支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金，資金總額將減少1%），農(nóng)村居民支付總額為1616.43億元，占當(dāng)年gdp的1.52%，占當(dāng)年財政支出的8.27%，占2009年職工工資總額12.92%.

　　如果從65歲開始支付，資金總額為4114.69億元，其中，城鎮(zhèn)居民（含職工）支付總額為3002.21億元，農(nóng)村居民支付總額為1112.48億元，占當(dāng)年gdp的1.02%，占當(dāng)年財政支出的5.57%，占2009年職工工資總額8.7%；年度支出減少1992.81億元。

　　用以往30年gdp年均增長率和城鄉(xiāng)居民年均消費支出增長率進行回歸分析，得出城鎮(zhèn)居民平均消費支出增長率為gdp年均增長率的0.85，農(nóng)村為0.91.在2011年以后，假設(shè)gdp年均增長率為7%的情況下，預(yù)測城鎮(zhèn)居民平均消費支出增長率為5.92%，農(nóng)村為6.44%.2020年國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金資金總需求為17625.17億元（從60歲開始支付），占當(dāng)年gdp的2.03%；如果從65歲開始支付，國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金資金總需求為12640.19億元，占當(dāng)年gdp的1.45%.2035年中國將進入超級老齡社會，屆時國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金資金總需求為73636.63億元，占當(dāng)年gdp的3.08%；如果從65歲開始支付，國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金資金總需求為54944.87億元，占當(dāng)年gdp的2.29%.

　?。?）2010年數(shù)據(jù)顯示：機關(guān)事業(yè)單位退休金支付總額為1145億元，企業(yè)職工養(yǎng)老金支付總額為10554億元、農(nóng)村居民養(yǎng)老補貼總額為200億元，共計為11899億元（其余暫時不計）。國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金支付總額為現(xiàn)行碎片化養(yǎng)老金支付總額的51%.從短期看，財政預(yù)算增加約40%，企業(yè)費率降低了7%.從長遠(yuǎn)看，若維持現(xiàn)狀，財政對公共部門、企業(yè)職工養(yǎng)老保險的補貼將越來越多，直至難以平衡。

　　上述測算結(jié)果顯示：本報告的制度設(shè)計同時解決了公平性、持續(xù)性、簡便性和效率性四個問題。具有如下政策優(yōu)勢：

　　第一，公平性優(yōu)勢。制度整合的結(jié)果即“全體居民擁有同樣的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人儲蓄養(yǎng)老金”，國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的差異在于個人納稅的多少，個人儲蓄養(yǎng)老金的差異在于個人儲蓄和投資收益的多少，有效避免了公共品分配不公的問題。此外，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇提高約300%，職工養(yǎng)老金待遇有所降低；部分居民可以通過個人儲蓄和投資收益，職工可以通過個人儲蓄、雇主職業(yè)養(yǎng)老金及其投資收益來改善養(yǎng)老金收入，確保總和養(yǎng)老金收入達到居民消費支出的100%，甚至更高。這均不增加太多的財政負(fù)擔(dān)（減免所得稅除外）。

　　第二，持續(xù)性優(yōu)勢。中國目前處于初期老齡社會階段，約在2025年進入深度老齡社會，2035年進入超級老齡社會。對于財政而言，本報告擬設(shè)計制度的預(yù)算負(fù)擔(dān)大大低于20世紀(jì)80年代已進入深度老齡社會的發(fā)達國家（英國國民年金支出占gdp的3.8%，美國老遺殘保障金支出占gdp的5.1%）。對于企業(yè)而言，為國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金籌集資金的稅率為職工工資總額的12.92%，如果企業(yè)承擔(dān)9%，再為個人賬戶繳費4%，加總稅率為13%，比現(xiàn)行養(yǎng)老保險費率低7%，大大減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)。

　　第三，簡便性優(yōu)勢。實現(xiàn)制度大整合可以顯示出如下政策優(yōu)勢，徹底解決碎片化制度的缺陷及其引發(fā)的社會問題：

　?。?）國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金促進居民信息檔案建設(shè)。國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金實行中央統(tǒng)籌，因居民養(yǎng)老金待遇提高了，中央政府可以據(jù)此要求和激勵地方政府在社會保險記錄的基礎(chǔ)上，建設(shè)居民信息檔案（金保工程第四期）。中央政府在地方政府居民信息檔案建設(shè)驗收合格的基礎(chǔ)上，支付國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，以防止欺詐冒領(lǐng)。同時，建立人口統(tǒng)計和分析的平臺、居民征信管理的平臺，大大提高政府的公共服務(wù)預(yù)算能力，提高公共服務(wù)質(zhì)量。

　?。?）個人儲蓄養(yǎng)老金促進養(yǎng)老金融服務(wù)。個人儲蓄養(yǎng)老金委托定點銀行托管，既方便了異地之間轉(zhuǎn)移攜帶，可以促進勞動力合理流動和增加就業(yè)，還可以解決三角家庭困難（夫妻與雙方父母分居三地），方便家庭團聚和照顧老人，實現(xiàn)回家看看的贍養(yǎng)義務(wù)；更促進了金融機構(gòu)為居民建立綜合養(yǎng)老資產(chǎn)賬戶，并提供相關(guān)服務(wù)，改變金融機構(gòu)緊盯高端客戶的局面。

　?。?）消除了居民投機行為。因碎片化制度的差異大且不合理，目前各地普遍出現(xiàn)托關(guān)系現(xiàn)象，企業(yè)職工企圖搭乘機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金的“便車”，甚至出現(xiàn)國企老總退休前返回機關(guān)事業(yè)單位的“回轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象，農(nóng)民工和城鄉(xiāng)居民搭乘職工養(yǎng)老保險“便車”的現(xiàn)象，增加了財政負(fù)擔(dān)，助長了社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的不正之風(fēng)。

　?。?）幫助新政府?dāng)[脫困境。前屆政府關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險每年增加10%的承諾（年均增加支出2000多億元），是個福利陷阱，百姓期望值越來越高、企業(yè)負(fù)擔(dān)和財政負(fù)擔(dān)趨重，完全脫離了政府保基本的軌道。如果沒有制度整合的前提，新政府很難擺脫如此困境。

　　第四，效率性優(yōu)勢。隨著個人養(yǎng)老儲蓄的增加，中國養(yǎng)老金市場在規(guī)模、產(chǎn)品和治理等多方面得以快速發(fā)展，居民可以直接分享經(jīng)濟進步的成果，改變中國78%以上的老齡人口完全依賴家庭和政府轉(zhuǎn)移支付養(yǎng)老的被動局面。

2.個人儲蓄養(yǎng)老金方案設(shè)計

　　整合現(xiàn)行職工養(yǎng)老保險個人賬戶、企業(yè)年金個人賬戶、商業(yè)保險個人賬戶、消費積分轉(zhuǎn)換養(yǎng)老金，進入國民個人養(yǎng)老儲蓄賬戶（含機關(guān)事業(yè)單位），制定稅收政策，委托受托人管理。達到法定領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡時，每月按照地方居民家庭平均消費支出的50%支取養(yǎng)老年金。用人單位按照個人工資的4%繳費，個人費率4%，保底貼現(xiàn)率2%，多存多取、利高多收。以2012年40歲職工為例，60歲開始領(lǐng)取個人賬戶養(yǎng)老年金，預(yù)期壽命85歲，個人費率為4.66%.在貼現(xiàn)率3%的條件下，個人費率僅為3.98%（表1）。在繳費高、繳費期限長、貼現(xiàn)率高的條件下，養(yǎng)老年金則高于居民平均消費支出的50%.

　　鼓勵和規(guī)范用人單位建立合格的職業(yè)養(yǎng)老金計劃，限制過度差別待遇、委托專業(yè)機構(gòu)管理；保障機關(guān)事業(yè)單位職工總和養(yǎng)老金替代率為個人退休前工資總額的60%~80%，實現(xiàn)退休金政策的平穩(wěn)退出。企業(yè)繳費和個人儲蓄，在一定額度之內(nèi)的在企業(yè)和個人所得稅之前列支。

　　商家積分轉(zhuǎn)換養(yǎng)老金。鼓勵商家積分轉(zhuǎn)換養(yǎng)老金，進入規(guī)范管理的養(yǎng)老金個人賬戶，在個人賬戶積累總額達到一定額度之前，免征個人所得稅和養(yǎng)老金稅。

　　地方養(yǎng)老補貼。建議省本級和市縣政府，在中央統(tǒng)籌國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金之上，建立地方養(yǎng)老金補貼制度，酌情對居住在當(dāng)?shù)氐木用瘢ê褪杖氲穆毠ぃ┨峁B(yǎng)老補貼，包括養(yǎng)老金補貼和養(yǎng)老服務(wù)補貼，以提高老齡人口的購買能力。一旦居民遷徙外省長期居住時，停止支付地方補貼。

　　戰(zhàn)略二：養(yǎng)老金規(guī)劃可以

　　分步實施且有時間表

　　養(yǎng)老金屬于社會政策，不是一蹴而就的事情，需要幾十年進行變革。頂層設(shè)計應(yīng)對給出一個科學(xué)合理的規(guī)劃，促進社會共識，再分步實施，讓人民知道如何配合政府實施新的規(guī)劃?！爸袊鴫簟笨梢詮脑O(shè)立開始。

　　3.不同人群進入新制度的步驟安排

　?。?）機關(guān)事業(yè)單位采取“退休金漸退、職業(yè)養(yǎng)老金和個人儲蓄漸進”的策略，總和養(yǎng)老金目標(biāo)替代率為退休前工資的80%（等同英美國家公務(wù)員養(yǎng)老金的水平）。從2016年開始建立個人儲蓄養(yǎng)老金賬戶，個人繳費為個人工資的8%（4%為國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金稅，4%為個人養(yǎng)老儲蓄），單位繳費為個人工資的8%（4%為個人養(yǎng)老儲蓄，4%為職業(yè)養(yǎng)老金）。個人儲蓄和職業(yè)養(yǎng)老金實賬投資運營，最低貼現(xiàn)率為5%.因此，2017年退休的養(yǎng)老金為退休前工資的79%，2018年為78%，2019年為77%，2020年為76%，直至對接國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，退休金徹底退出（大約需要20年）。2017年領(lǐng)取個人養(yǎng)老金為退休前工資的1%，2018年為2%，2019年為3%，逐年提高。以保障過渡期基本養(yǎng)老金待遇不降低。

　?。?）企業(yè)職工實行“老人老制度、中人對接新制度、新人參加新制度”的策略。1）已領(lǐng)取養(yǎng)老金的（即老人），原計發(fā)額高于國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的，承認(rèn)原計發(fā)額；低于的計發(fā)國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金。2）尚未達到領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡的在職職工（即中人），一律參加新制度；核定的工齡視同繳費，用國有企業(yè)紅利建立補償基金，按照以往繳費工資的8%計算，計入個人養(yǎng)老儲蓄賬戶，實賬投資運營，2015年以前完成；退休時分別領(lǐng)取國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老年金。3）2016年以后參加工作的人一律參加二元結(jié)構(gòu)養(yǎng)老金制度。

　　（3）城鄉(xiāng)居民實行“政府養(yǎng)老補貼對接國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個人儲蓄投資運營”的策略。從政府養(yǎng)老補貼農(nóng)村居民每月55元、城市居民200元，逐步提高到國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金200元~400元的水平，低稅率者提高到300元~500元的水平，高稅率者的基礎(chǔ)養(yǎng)老金達到600元~1000元。

　　4.資金籌集和補足空賬的措施

　　建立國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金稅（或者社會保障稅、普通稅）。稅率約為職工工資總額的12.92%，企業(yè)稅率為9%、職工個人稅率為4%（居民參照），取代現(xiàn)行養(yǎng)老保險費率28%.建立個人養(yǎng)老儲蓄制度，企業(yè)法定費率為個人工資總額的4%，鼓勵企業(yè)建立職業(yè)養(yǎng)老金計劃，費率約為2%~4%（自愿）；個人法定費率為4%，鼓勵個人儲蓄4%；確定稅前列支的年度限額和終生限額，超額部分沒有稅優(yōu)待遇。

　　補足空賬的制度安排。首先，市級統(tǒng)籌基金用養(yǎng)老保險累計結(jié)余資金補足本市職工個人賬戶的空賬資金，剩余資金留用地方政府在2016年后支付地方養(yǎng)老補貼。其次，省級政府和中央財政多渠道籌集資金，協(xié)商解決剩余的空賬資金，在2015年底以前完成。

　　5.提高領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡

　　引領(lǐng)國民推遲退休

　　根據(jù)精算原理，在平均壽命75歲的條件下，領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡應(yīng)為60歲，約在2030年中國人均壽命可能達到80歲，領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡將為65歲。目前我國男性職工60歲退休，女性職工50歲退休，艱苦崗位45歲退休，提高領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡勢在必行，由此引領(lǐng)國民推遲退休。

　　具體計劃和實施步驟如下：第一，從2015年開始，1965年出生的女性職工和居民應(yīng)當(dāng)推遲1年領(lǐng)取養(yǎng)老金，1966年出生的推遲2年，以此類推，到2030年實現(xiàn)女性65歲領(lǐng)取養(yǎng)老金。第二，從2020年開始，1960年出生的男性職工和居民推遲6個月領(lǐng)取養(yǎng)老金，以此類推，到2030年實現(xiàn)男性職工和居民65歲領(lǐng)取養(yǎng)老金。艱苦崗位的男女職工可以提前10年領(lǐng)取養(yǎng)老金。總之，從2015年開始，到2030年之前完成這項工作。

　　6.養(yǎng)老金的管理體制和運營機制

　　國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金屬于公共品，強調(diào)政府責(zé)任，亟待理順體制機制。

　?。?）管理體制。建議國務(wù)院成立由財政部、人社部、發(fā)改委、稅務(wù)總局、統(tǒng)計局、公安戶籍管理等部門和機構(gòu)組成的“養(yǎng)老金改革與發(fā)展”聯(lián)席會議制，負(fù)責(zé)審議如下文件：

　　《年度國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金計發(fā)水平和資金需求報告》（下稱《需求報告》）。建議國家人社部的“養(yǎng)老保險司”更名為“養(yǎng)老金司”，設(shè)立“基礎(chǔ)養(yǎng)老金管理處”，負(fù)責(zé)管理縣、市、省三級數(shù)據(jù)管理和統(tǒng)計分析，組織編制和提出《需求報告》；人社部基金監(jiān)督司負(fù)責(zé)監(jiān)督資金運營。

　　《年度國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金預(yù)算報告》（下稱《預(yù)算報告》）。國家財政部社會保障司設(shè)立國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金處，負(fù)責(zé)審核人社部報送的資金需求報告，并提供《預(yù)算報告》。

　　聯(lián)席會議審議通過上述兩個報告后，送人民代表大會（或者常務(wù)委員會）討論通過后實施。

　　各省市政府人社廳局負(fù)責(zé)本地區(qū)的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的數(shù)據(jù)統(tǒng)計、待遇調(diào)整和資金需求的報告工作。原“養(yǎng)老保險處”更名為“養(yǎng)老金處”，負(fù)責(zé)日常工作。

　　（2）運行機制。建議將“國家社會保險事業(yè)管理中心”改為“國家社會保障總局”，設(shè)立“國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金局”和“養(yǎng)老基金投資策略專家委員會”。強化社會保障登記、記錄和居民信息管理，借鑒美國社會保障總署和澳大利亞中聯(lián)機構(gòu)的經(jīng)驗，打造網(wǎng)格化公共服務(wù)體系的核心平臺。管理基礎(chǔ)養(yǎng)老金信息系統(tǒng)建設(shè)、數(shù)據(jù)庫建設(shè)、經(jīng)辦機構(gòu)組織建設(shè)，打造信息向上報送和服務(wù)向下派送的運行機制。由專家委員會制定養(yǎng)老基金投資策略和養(yǎng)老基金投資機構(gòu)業(yè)績基準(zhǔn)。

　　市縣政府設(shè)立居民信息管理辦公室，以本級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)管理的社會保險權(quán)益記錄為核心（活檔案），建立居民檔案和數(shù)據(jù)管理中心，定期與衛(wèi)生計生、民政、住房、公安、統(tǒng)計等部門交換信息，定期和逐級向上報送數(shù)據(jù)。受益人異地遷徙的，應(yīng)當(dāng)向遷出地報告，遷出地向上級直至中央財政預(yù)算部門報告，由遷出地通知遷入地并計入遷入地支付預(yù)算。

　?。?）建立全國支付系統(tǒng)。由省級以上政府社會保險經(jīng)辦機構(gòu)委托3~4家具有資產(chǎn)托管資格的銀行，作為國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金定點銀行，負(fù)責(zé)為受益人開戶，按照相關(guān)法律和政策，根據(jù)人社部門的指令代發(fā)國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金。同時，托管個人養(yǎng)老儲蓄賬戶資金，用銀行托管資金的利差支付相關(guān)服務(wù)費用。受益人可以在定點銀行中選擇自己的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金開戶行，并可以在異地之間更換開戶行。定點銀行與省市縣政府的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)建立信息共享的通道。

　　個人儲蓄養(yǎng)老金是國家養(yǎng)老金制度的一部分，屬于準(zhǔn)公共品，非普通個人儲蓄，亟待建立政府市場結(jié)合的運行機制（圖3）。

　?。?）管理體制：國家人社部的養(yǎng)老金司和省級人社廳設(shè)立“個人養(yǎng)老儲蓄賬戶管理處”，負(fù)責(zé)制定政策、信息管理和數(shù)據(jù)統(tǒng)計。國家和省級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)暫作為個人養(yǎng)老金受托人和賬戶管理人（待條件成熟后轉(zhuǎn)為個人受托），負(fù)責(zé)選擇定點銀行和投資機構(gòu)。定點銀行作為資產(chǎn)托管人，與地方社會保險經(jīng)辦機構(gòu)共同建立“個人養(yǎng)老儲蓄賬戶管理信息系統(tǒng)”。為此，定點銀行應(yīng)當(dāng)設(shè)立養(yǎng)老金部。

　　（2）開戶：16歲以上居民自愿，經(jīng)濟活動人口（含職工、個體戶、自由職業(yè)者）強制在個人養(yǎng)老儲蓄定點銀行開設(shè)賬戶，包括儲蓄賬戶和支付賬戶。記錄個人繳費、企業(yè)繳費、職業(yè)養(yǎng)老金、商家積分轉(zhuǎn)換養(yǎng)老金，以及政府補貼等；記錄領(lǐng)取國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的情況。

　?。?）領(lǐng)?。嘿~戶持有人達到領(lǐng)取養(yǎng)老金的法定年齡時，向社會保險經(jīng)辦機構(gòu)提出申請，經(jīng)過核審后，定點銀行按照指令代發(fā)國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老年金。自愿儲蓄部分由自己決定領(lǐng)取方式。

　　戰(zhàn)略三：養(yǎng)老金頂層設(shè)計與

　　管理服務(wù)需要心中有數(shù)

　　心中有數(shù)，腳下有路。先有居民信息向上集中，才能有國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的頂層設(shè)計、年度預(yù)算及其相關(guān)公共服務(wù)向下派送的運行機制，這直接挑戰(zhàn)“多龍治水”、“信息孤島”行政體制弊端。可見，養(yǎng)老金頂層設(shè)計將與國家行政體制發(fā)生博弈。

　　7.以社會保險活檔案為核心

　　建設(shè)居民信息庫

　　社會保險權(quán)益記錄是政府和居民共同管理的居民檔案，具有及時更新的優(yōu)勢。在過去20多年里歐美國家均以其為中心（如1985年美國建立國家社會保障總署，直接隸屬總統(tǒng)辦公室），建立多部門居民信息共享制度和市政府居民檔案庫，定期交流和更新居民信息，這是實行國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的前提條件，以便做到人口統(tǒng)計準(zhǔn)確、預(yù)算科學(xué)、防止冒領(lǐng)欺詐和“搭便車”。基于社會保障金保工程，統(tǒng)一設(shè)計國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的操作流程、個人儲蓄養(yǎng)老金的操作流程，在中央政府和地方政府聯(lián)合建設(shè)，具備條件的省市開始實行國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度。由此整合政府的公共服務(wù)信息系統(tǒng)，推進行政體制改革，促進服務(wù)型政府建設(shè)。

　　8. 制定《養(yǎng)老金條例》

　　綜上所述，諸多問題需要達成社會共識，從而走出“水草纏身”的困境，這是養(yǎng)老金頂層設(shè)計的外部條件。例如，國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平如何界定，職工按照個人工資的8%繳納養(yǎng)老保險費屬于“稅”、“費”還是“儲蓄”，如何提高領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡等。

　　法律的本質(zhì)在于人們的認(rèn)知、妥協(xié)和共識。中國亟待根據(jù)《憲法》、《勞動法》、《社會保險法》制定《養(yǎng)老金條例》，分別規(guī)范國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度和個人養(yǎng)老儲蓄制度的管理體制、運行機制、繳費與稅收政策、養(yǎng)老金支付以及養(yǎng)老金糾紛處理等事項。

　　綜上所述，中國亟待借鑒西方國家的經(jīng)驗進行養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)調(diào)整和構(gòu)建公共養(yǎng)老金服務(wù)體系，打造新政府的良好形象，提高中國公民士氣和社會凝聚力。第一步，在“十二五”規(guī)劃期間制定和頒布《養(yǎng)老金白皮書》，發(fā)動全民討論，促進社會共識，完成頂層設(shè)計，進入試點階段；第二步，在“十三五”規(guī)劃期間完成養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)調(diào)整，健全二元結(jié)構(gòu)養(yǎng)老金的管理體制、運行機制和支付體系，積極應(yīng)對人口老齡化。

　?。ㄗ髡邽榍迦A大學(xué)公共管理學(xué)院就業(yè)與社會保障研究中心“清華養(yǎng)老金工作室”研究人員）
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